Експерт із питань права Ради Європи Ів Саломон  про суспільне мовлення в Україні та інших країнах.

Міжнародний консультант із питань діяльності ЗМІ та медіаправа, експерт із питань права Ради Європи Ів Саломон, яка на прохання АП аналізувала розроблений урядом законопроект «Про суспільне телебачення і радіомовлення України», повідомила, що зроблено попередній аналіз документу. Офіційний експертний висновок законопроекту від Ради Європи буде зроблено тільки після його реєстрації в парламенті і проходження першого читання. Про це вона сказала під час дводенного візиту в Україну.

Після зустрічі Ів Саломон із радником президента Ганною Герман остання заявила, що Адміністрація президента максимально врахує пропозиції міжнародного консультанта і цей законопроект буде внесено до парламенту президентом, а не урядом.

Готуючи аналіз законопроектів, Ів Саломон робить висновки з урахуванням найкращих європейських практик і свого власного досвіду роботи в регуляторному органі Великобританії та в суспільному мовленні.

Загалом Ів Саломон схарактеризувала урядовий законопроект як досить хороший. Вона вірить, що українське суспільство давно вже дозріло до суспільного мовлення.

Шановна пані Ів, кого ви консультуєте як міжнародний консультант із питань діяльності ЗМІ та медіаправа й у який спосіб?
Я працюю здебільшого для міжнародних організацій і зокрема велика частина моєї роботи якраз присвячена співпраці з Радою Європи. Я експерт із правових питань, зокрема з питань регулювання телерадіомовлення. І найчастіше, як правило, до мене звертаються за експертизою в тих випадках, коли розробляється законодавство, в якому містяться положення, що суперечать міжнародним правовим стандартам. У мене є основоположний набір стандартів, яким я керуюся при розгляді законопроектів, що стосуються телерадіомовлення. Це, зокрема, Європейська конвенція про транскордонне телерадіомовлення, яку ратифікувала більшість країн – членів Ради Європи. Роблячи висновки, беру до уваги низку рекомендацій Ради Європи, де містяться набори кращих практик. Цими практиками я й аргументую ті чи інші висновки. Крім того я маю досить великий практичний досвід роботи у Великобританії як у регуляторному органі у сфері телерадіомовленні, так і в суспільному мовленні. Також я виконала багато консультаційно-дорадчої роботи в своїй кар’єрі. В усі висновки, які я роблю, вкладаю свій особистий практичний досвід. Тому ті речі, про які йдеться в експертизі, на крок далі від теоретичних юридичних норм, вони також переплетені з практичними наслідками, які можуть бути результатом тих чи інших юридичних кроків.

Як часто вам доводиться займатися експертизою законопроектів різних країн? А власне українських?
Мені довелося працювати в багатьох країнах. З Україною я знайома з 2006 року, коли здійснювала експертизу законопроекту про телебачення і радіомовлення. Загалом у Раді Європи протягом року до моїх рук потрапляє два законопроекти.

Ви зустрічалися з радником президента Ганною Герман, із членами Громадської гуманітарної ради, які входили до робочої групи з підготовки концепції про суспільне мовлення, представниками третього сектору. Які ваші прогнози, чи буде в Україні найближчим часом створено суспільне мовлення?
Я думаю, що кожне суспільство готове до суспільного мовлення. Тому що його основна роль у кожній країні – стати дзеркальним відображенням тих процесів, які відбуваються в суспільстві. Допомагати йому краще зрозуміти ці процеси, побачити новини з надійних, достовірних, неупереджених джерел і допомагати йому рухатися вперед.

Народ України вже продемонстрував, що готовий до демократії, це однозначно. І, як відомо, основні інструменти для кожної демократичної країни – це достовірні і надійні джерела інформації. Незалежні медіа – один із найнеобхідніших інструментів демократії. Отже під час усіх дискусій, які я мала протягом двох днів в Україні, я точно не сумнівалася й не сумніваюся, що є справжнє бажання і справжня воля до того, щоби створити хороший закон і в результаті отримати суспільного мовника. І я сподіваюся, що ці інтенції справдяться.

Ви зробили попередній аналіз урядового законопроекту «Про суспільне телебачення і радіомовлення в Україні», який назвали досить хорошим. Все ж певні зауваження у вас були. Враховуючи досвід інших країн, як, на вашу думку, має формуватися наглядова рада СМ? Якою має бути оптимальна кількість членів наглядової ради?
Стрижневою характеристикою суспільного мовника на відміну від комерційних є незалежність від держави і політичних впливів. Тому наглядова рада суспільного мовника має бути відповідною мірою незалежною. Слово «незалежність» досить широке і загальне, ще й дуже надихає. Але на практиці, коли ми доходимо до реалій імплементації цього принципу, на жаль, його дуже важко втілити в життя.

Я працювала з багатьма країнами, й у призначенні членів наглядової ради легких відповідей немає. З таким набором проблем ми стикаємося в двох випадках: коли йдеться про незалежність членів наглядової ради суспільного мовника та членів регуляторного органу. Тут ми бачимо два питання: по-перше, як знайти осіб, які будуть самі по собі незалежними, по-друге, як обрати процедуру вибору цих людей, яка буде неупередженою та об’єктивною і гарантуватиме незалежність цих осіб.

У випадку суспільного мовника нам потрібні кандидати до наглядової ради, які будуть професійними і кваліфікованими. І крім своїх професійних якостей, ці люди мають щиро відображати все різноманітне населення країни, його інтереси, погляди і потреби. Звісно, від країни до країни ситуація різниться. Приміром, в одних є великі етнічні меншини, обов’язково представлені в наглядовій раді суспільного мовника. Також, на мою думку, дуже важливі географічні критерії. Якщо в країні є регіони, які мають дуже сильну специфіку, що відрізняє їх від інших частин країни, то їхні інтереси обов’язково має бути представлено в наглядовій раді суспільного мовника. Такого роду питання я намагаюся довести до людей, які доопрацьовують закони, і нагадую їм про кращі практики, що існують у багатьох країнах Європи.

Щодо оптимальної кількості членів наглядової ради, то, на жаль, немає однозначної відповіді на це питання. Я думаю, що вам не потрібна наглядова рада, яка буде занадто малою, бо таким чином віддасте всю владу і можливість прийняття рішень невеличкій групі людей. І водночас, коли група дуже велика, ефективно управляти процесом прийняття рішень теж неможливо. Загалом ми бачимо в різних країнах наглядові ради від 9 до 15 осіб. Але кожне суспільство ухвалює своє рішення.

Щодо формули вибору. Кожна країна мусить сама для себе знайти формулу, яку вважатимуть незалежною в першу чергу громадяни цієї держави. Якщо єдиний метод, який громадяни України вважатимуть за справедливий, буде жеребкування – витягування імен із капелюха – то нехай буде він. 🙂 Але я хочу наголосити на тому, що якщо вже буде обрано саме такий метод, треба докласти максимум зусиль для того, щоб імена, які потраплять до капелюха, було відібрано через професійне сито з урахуванням усіх критеріїв, і ці кандидатури були найвищого ґатунку.

Хто в інших країнах і в який спосіб контролює діяльність суспільних мовників?
Згідно зі стандартами Ради Європи, щоденне управління здійснюється керівництвом суспільного мовника, це його абсолютна прерогатива. Наглядова рада, звичайно, здійснює контроль над процесом, але вона жодним чином не втручається в поточну діяльність і редакційні рішення, які ухвалює керівництво СМ. Загалом має бути два рівні підзвітності. Перший – це найвище керівництво СМ, підзвітне наглядовій раді. Як мінімум воно має звітувати наглядовій раді за виконання редакційної політики, затвердженого статуту і плану програмної роботи на рік. У свою чергу наглядова рада має відповідати перед парламентом, а через парламент – перед суспільством за використання тих громадських коштів, які виділяються на утримання мовника. І так само цей механізм можна використовувати для контролю над вищим керівництвом каналу.

Чи є в інших країнах підставою для припинення повноважень члена наглядової ради арешт?
Я не бачила таких прикладів, і вважаю, що арешт не має бути достатньою підставою для припинення повноважень члена наглядової ради. Коли суд визнає людину винною, є вирок суду, і причому скоєно серйозний злочин, то лише в цьому випадку може бути припинено повноваження. Простий факт арешту може бути політичним кроком.

Якщо згідно з вироком суду слідуватиме ув’язнення, то зрозуміло, що член наглядової ради, який перебуває за ґратами, не може виконувати свої обов’язки.
 

Реалії в Україні такі, що вона не зможе поки що створити СМ без підтримки держави. Тому урядовим законопроектом і передбачено державне фінансування СМ протягом 4 років. У яких ще країнах СМ існує за рахунок державного або частково державного фінансування? Що ви про це думаєте?
У Європі є досить багато країн, у яких суспільні мовники мають такий спосіб фінансування. Є багато різних моделей фінансування. Загалом, я б сказала, що віддається преференція змішаній системі, коли кошти з державного бюджету доповнюються доходами від реклами і навіть спонсорства. Також додатковим фінансуванням є податок від реклами. Ще є спеціальний податок, який сплачують комерційні мовники на існування СМ. У Європі застосовують різні комбінації.

Яка проблема при повному державному фінансуванні? СМ стає повністю залежним від одного джерела фінансування і вразливим від політичного тиску. Уряд зможе впливати на ці процеси, зменшуючи частку фінансування або затримуючи його. Для того, щоб успішно керувати підприємством, має бути висока міра впевненості в доходах на наступний період. Відмінність телевізійного від інших видів бізнесу в тому, що в нього дуже довгий цикл планування. Тому треба мати гарантії доходів на певний період.

Цікавить ваша думка щодо виготовлення суспільним мовником програм на держзамовлення. Чи роблять це в інших державах?
У дуже багатьох бідних країнах ми бачимо недофінансування СМ, яке великою мірою покладається на держзамовлення для того, щоб утриматися на плаву. В країнах із вищим рівнем економічного розвитку, в яких добре розвивається телевізійний ринок, державі немає потреби замовляти додаткові програми, це не її прерогатива. Звісно, є питання дуже важливі для урядів, і вони намагаються донести їх до великого загалу, наприклад, проблеми громадського здоров’я (епідемії грипу або ВІЛ/СНІДу). Але однозначно, це не мають бути політичні або пропагандистські програми.

Як ви вважаєте, чи варто залишати рекламу на СМ? Якщо так, то чому?
Я думаю, що це вибір кожної країни. Це також залежить від природи рекламного ринку. Якщо на СМ є занадто багато реклами, це неминуче призводить до фінансової залежності, мовник стає більш популістським і більш вразливим до фінансових тисків. Баланс – це ключ. Завжди.

Обласні державні ТРК в Україні, згідно з урядовим законопроектом, поки що не потрапляють до системи СМ. Наскільки ефективним, на вашу думку, СМ буде без регіональних мовників? Які країни ще вчиняли в такий спосіб?
Рада Європи дуже наполегливо рекомендує країнам узагалі відмовитися від державного мовлення. Ера державного мовлення вже має завершитися. І це стосується всіх мовників, і регіонального, і національного рівня. В деяких країнах є муніципальні місцеві інформаційні канали, але вони діють паралельно із суспільними. Суспільні мають бути завжди.

В яких країнах власність суспільного мовника належить державі? Наскільки це ефективно для його діяльності? Чи не загрожує це незалежності мовника?
В ідеальній ситуації, звичайно, суспільний мовник має бути окремою юридичною особою зі своїми активами, якими він сам володіє. Крім того є юридичні норми для запобігання відчуженню майна СМ. Ці юридичні норми залежать від нормативно-правового поля кожної країни. Я не знаю точно нюансів цього питання у кожній державі, але можу сказати, як у Великобританії. BBC володіє своїм майном, але щоб учиняти серйозні дії зі своїми активами, має отримати дозвіл уряду. Водночас уряд не може продати їхнє майно.

Було б добре, якби суспільний мовник володів цими активами, але від імені держави. Та держава не може вирішувати, що з цим майном робити. Наприклад, «нам сподобалася ваша основна будівля, то ми її у вас заберемо і передамо комусь іншому». Така ситуація неприпустима.

Чи робили ви експертизу законопроекту про СМ Андрія Шевченка, що перебуває на розгляді у Верховній Раді?
Запит на експертизу має подаватися головою Верховної Ради або профільними міністрами. В даному разі голова парламенту ознайомився з пропозицією комітету подати на експертизу і погодився це зробити, якщо законопроект пройде перше читання.

Ви заявили, що Рада Європи зробить експертизу урядового законопроекту про СМ після його реєстрації і першого читання. Це буде ваша власна експертиза чи буде залучено й інших експертів?
Це буде офіційна експертиза Ради Європи, найімовірніше, здійснена мною.

 Адміністрація президента запевнила, що максимально врахує ваші пропозиції. Які б положення, на вашу думку, варто було б усе ж зафіксувати в законодавстві?
Ми очікуємо побачити в законодавстві положення, які гарантуватимуть максимальну незалежність наглядової ради. Я вважаю, що наглядова рада має гарантувати, що суспільний мовник працює від імені суспільства і для суспільства. Що більше інструментів підзвітності, то краще. Рада Європи завжди очікує від СМ, щоб він звітував на щорічній основі. Це базовий принцип: максимальна прозорість і підзвітність. Рада Європи і будь-який експерт, який працює над цим питанням, вважає, що в законодавстві має бути чітко прописано послідовний механізм фінансування, в якому максимально уникається політичне втручання. Також положеннями закону має бути гарантовано незалежність контенту. Суспільному мовнику має довіряти його аудиторія. Ті програми, які він виробляє, мають бути справедливими, повністю збалансованими, неупередженими і правдивими. Рада Європи очікує, що принципи збалансованості та неупередженості матеріалів буде чітко прописано в законі. Причому це вимога до мовника в цілому, а не до журналіста. Тому недостатньо прописати цю норму тільки в редакційному статуті.

Чи знайомі ви з діяльністю нашої Нацради? Чи займається Ofcom (регуляторний орган у сфері телебачення і радіомовлення) переходом на цифру в Британії? Яким чином це відбувається у вас?
Ні, не знайома. У нас процес поступового переходу відбувався приблизно протягом трьох років і майже завершився. Ліцензії було видано багато років тому. Ми поступово переключали на цифру регіон за регіоном. На сьогодні понад 90% населення «оцифровано». Очікуємо, що на кінець року або на початок наступного цей процес нарешті закінчився. Ofcom повністю керував процесом, бо це є спільний регулятор і контенту, й інфраструктури. Регулятор займався розподілом частот; зауважу, що найважчим був розподіл у прикордонних зонах з іншими країнами.

Ліцензії в нас почали видавати в 1996 році. Проходив, як і в Україні, своєрідний конкурс. Всі частоти поділили на чотири блоки. Один блок (мультиплекс) віддали BBC, а три інших – комерційним мовникам. Перед конкурсом на ліцензії було чітко визначено конкретні критерії.

Один учасник був дуже незадоволений результатами конкурсу. Але декілька акціонерів того, хто програв, домовилися з переможцем і таким чином вийшли із ситуації. Тепер ми бачимо, що цифрові платформи керуються консорціумами ключових мовників, включаючи BBC. Монополії на цифрове мовлення в нас немає, платформи в руках різних компаній.

Ів Саломон – голова правління фонду Internet Watch Foundation (IWF). Її було призначено Незалежним головою правління IWF у квітні 2009 року. Ів – міжнародний консультант із питань діяльності ЗМІ та медіаправа. Крім того, Соломон – експерт із питань права Ради Європи, автор Положень Асоціації теле- та радіомовників Британської співдружності – ЮНЕСКО. Раніше обіймала посади заступника секретаря Незалежної телевізійної комісії, директора з правових питань служби Radio Authority (Комітет з питань радіо – Великобританія) та в. о. секретаря Ofcom (Незалежна служба з питань теле- та радіомовників, Великобританія).

За матеріалами “Медіапросвіти”